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le 29/09/2003

Culture, musées et intercommunalité

Jean-Pierre Saez directeur de l’Observatoire des politiques culturelles


Communication au colloque"Musées et intercommunalité", organisé par le ministère de la Culture et de la Communication - Direction des Musées de France - Musée Guimet 2 avril 2002






Lorsque l’on considère l’intercommunalité, notamment dans sa dimension culturelle en France, un véritable paradoxe s’impose. D’un côté, il s’agit d’un thème de débat qui est loin d’être nouveau. L’Observatoire des politiques culturelles en a d’ailleurs fait un objet d’étude régulier depuis 1989 . Toutefois, il faut bien admettre que l’intercommunalité culturelle a longtemps été une réalité fort peu frémissante mais un sujet de réflexion et d’expérimentation passionnant. D’un autre côté, la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 a incité les territoires concernés à s’organiser ou se réorganiser très rapidement. Ainsi, en à peine plus d’une année, 85% des communautés d’agglomération potentielles ont vu le jour , plus des trois quarts d’entre elles se sont dans le même temps environ doté de ce qu’il est convenu d’appeler la " compétence culturelle ". Comment décrypter cet engouement actuel ? L’effet d’aubaine de la loi l’a déterminé en grande partie. Mais on peut y voir également le signe d’une maturation de la réflexion politique sur les conditions d’un meilleur développement territorial.

L’enquête pilotée par l’Observatoire en 2000, sous la direction d’Alain Faure et d’Emmanuel Négrier , permet de bien comprendre les enjeux et les conditions du processus en cours, quoique, aujourd’hui déjà, la réalité à laquelle elle se réfère ait changé. C’est dire la rapidité d’évolution du paysage culturel intercommunal.

L’intercommunalité a longtemps suscité des résistances de la part des élus, notamment communaux. Ces résistances s’expriment encore plus vivement quand il s’agit de culture dans la mesure où l’on prête à ce champ une capacité de marquage symbolique et identitaire qui justifie pour certains de ne pas s’en séparer. L’étude précitée montre que divers facteurs sont déterminants pour engager une politique culturelle d’agglomération : l’existence d’un leader politique local qui souhaite porter cet enjeu, l’engagement de divers acteurs culturels dans cette voie, un contexte local favorable concernant le rapport communes périphériques / commune centre ou les traditions de coopération déjà existantes notamment.

Le cadre de l’intercommunalité

La loi relative à l’Administration territoriale de la République de 1992 avait donné une première impulsion à l’intercommunalité en instaurant le principe de la communauté de communes, même si auparavant les communes avaient la possibilité de coopérer sous différentes formules juridiques. La loi de 1999 a pour caractéristique de réduire les formes de la coopération intercommunale à trois statuts, correspondant à trois niveaux démographiques territoriaux et conférant à chacun d’eux des compétences différentes : communauté urbaine (agglomération de plus de 500 000 habitants), communauté d’agglomération (aggglomération de plus de 50 000 habitants avec une ville-centre d’au moins 15 000 habitants), communauté de communes (sans seuil démographique).

La culture dans l’intercommunalité : une compétence aléatoire et à géométrie variable.

La particularité de la culture dans l’intercommunalité c’est de constituer, pour l’essentiel, une compétence aléatoire et à géométrie variable : 1. aléatoire pour les communautés d’agglomération ou les communautés de communes, puisqu’en ce qui les concerne la compétence culturelle est optionnelle. 2. à géométrie variable, car la compétence culturelle peut être assumée a minima, par exemple autour de la seule gestion d’un équipement culturel, et aller jusqu’à développer une politique culturelle d’agglomération intégrée.

Seules les communautés urbaines se voient attribuer une compétence culturelle obligatoire. Elle est d’ailleurs peu contraignante puisqu’elle s’applique à " (la) construction ou (l’)aménagement, (l’)entretien, (la) gestion et (l’)animation d’équipements, de réseaux d’équipements ou d’établissements culturels, socioculturels, socio-éducatifs, sportifs, lorsqu’ils sont d’intérêt communautaire ". Pour les communautés d’agglomération, la culture est une compétence optionnelle et implique des obligations moindres puisqu’il s’agit de " construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire ". Les communautés de communes ont également la possibilité de choisir la compétence culturelle qui est intégrée dans un bloc de compétence plus large comprenant " construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire ".

La loi définit donc un cadre limité à la notion de compétence culturelle, mais rien n’empêche les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) d’aller au-delà et d’assumer une politique culturelle plus ambitieuse, à l’échelle d’un secteur (enseignements artistiques, spectacle vivant, musées…), d’une politique transversale (culture/politique de la ville…), d’un service territorial (organisation des ressources en éducation artistique pour un domaine donné ou pour l’ensemble du champ…), voire même globale.

Par ailleurs, si la loi évoque la notion d’intérêt communautaire, elle ne le définit pas, laissant le soin aux acteurs de la négocier en situation. L’un des enjeux d’une telle discussion est d’établir un diagnostic culturel territorial approprié puis d’imaginer ce que pourrait être un projet culturel de territoire intercommunal . Autrement dit, en bonne méthode, il faudrait partir d’un état des lieux pour ensuite mettre à jour les questions, les objectifs qui peuvent trouver une meilleure réponse dans un cadre intercommunal. On pourra par exemple se demander quelles fonctions subsidiaires, quelle plus-value l’intercommunalité peut apporter à la population. Aujourd’hui, la réalité de l’intercommunalité culturelle se présente de façon très disparate, selon que les EPCI n’aient pas de compétence culturelle ou la prenne en charge de façon restreinte, selon qu’elle concerne, ici un projet de culture scientifique et technique (Montbéliard), là les musiques actuelles (La Rochelle), ailleurs un ensemble d’équipements (Rennes), voire une politique culturelle intégrée. Ce dernier cas de figure est le plus rare. Il concerne pour l’heure trois communautés d’agglomération : Amiens, Annecy et plus récemment Montpellier.

Les musées dans l’intercommunalité

L’étude pilotée par l’Observatoire n’indique pas encore des tendances marquées quant aux projets ou secteurs culturels " agglomérables ". Pour ce qui est des musées, un premier constat montre qu’ils sont encore peu impliqués dans une problématique intercommunale. Cela tient probablement pour beaucoup à des raisons historiques. Les villes souhaitent fréquemment garder la main sur leurs musées : elles en sont propriétaires de longue date et ils contribuent à les identifier symboliquement. Remarquons en outre, et généralement, la faible implication des acteurs professionnels par rapport à la question de l’intercommunalité. S’ils souhaitent continuer de participer à la co-production de la politique culturelle à l’échelle intercommunale, il leur revient pourtant, ainsi qu’aux élus et aux associations, de réfléchir à leur place dans le développement territorial, de se situer par rapport à l’intérêt communautaire. Concerne-t-elle une problématique de transfert d’équipement ? Et / ou une problématique de services ? De ce dernier point de vue, on peut très bien imaginer que l’apport de l’intercommunalité consiste, par exemple, à établir des services éducatifs communs aux musées d’un territoire.

Trois situations-type se présentent pour les musées : 1. ils font l’objet d’un transfert auprès d’un EPCI, 2. ils se constituent en établissement public de coopération culturelle (EPCC) pour bénéficier d’un mode de gestion plus souple que celui de la régie directe, croiser les financements des collectivités territoriales et le cas échéant de l’État. Cette hypothèse peut se conjuguer avec la précédente. 3. ils demeurent dans la situation de tutelle actuelle (ce qui n’est pas incompatible avec la constitution d’un service éducatif intercommunal éventuellement). Cet éclectisme conduit les DRAC et la Direction des Musées de France à devoir adapter leur accompagnement au cas par cas.

Pour approfondir la réflexion sur la place des musées dans l’intercommunalité, nous présentons ci-dessous trois exemples montrant la variété des formules possibles. En même temps, il faut évidemment souligner le caractère singulier de ces exemples puisqu’ils se rapportent à des musées, voire des services patrimoniaux transférés.

Le cas annecien : vers une politique patrimoniale et muséale d’agglomération

Annecy a fait le choix de transférer les affaires culturelles de la commune à la communauté d’agglomération, sauf les subventions aux associations culturelles. Elle représente l’exemple d’une ville moyenne qui ne disposait pas d’un service patrimonial organisé comme dans un certain nombre de grandes villes. Compte tenu des ressources territoriales dans ce domaine, la communauté d’agglomération s’est fixée pour objectif d’aboutir à la définition d’une politique patrimoniale globale. Celle-ci implique :

1. La création d’une direction des musées à l’échelle intercommunale. 2. Le développement d’une politique architecturale. 3. Le développement d’un centre d’interprétation urbain conçu comme un outil d’information et de formation à vocation intercommunale. Ce centre aura pour tâche d’organiser des conférences, des ateliers, des parcours à travers les lieux représentant le patrimoine local dans ses différentes dimensions historique, contemporaine, matérielle et immatérielle… La mission du Centre consiste à organiser la restitution des phénomènes urbains auprès de la population. 4. La transformation du Musée-Château en un outil d’action culturelle intercommunal et régional.

Il est intéressant de noter ici que, pour valider sa démarche par les services de l’Etat, la communauté d’agglomération d’Annecy a saisi la Direction de l’architecture et du patrimoine du ministère de la Culture et de la Communication en vue de promouvoir un concept nouveau, celui " d’Agglomération d’art et d’histoire " sur le modèle du label " Ville d’art et d ’histoire ".

Pour développer cette politique patrimoniale globale, Annecy a d’emblée posé la nécessité du renforcement de l’équipe responsable de la gestion de ce projet. L’échelle de l’agglomération permettant de développer de nouveaux moyens dans cette perspective, la cellule formation et animation des Musées d’Annecy a donc été renforcée. Cette cellule offre un service mutualisé. En effet, elle travaille notamment au profit du Musée du cinéma d’animation, de l’Observatoire régional des lacs alpins, ainsi que du Centre d’interprétation urbain.

Parallèlement, la Communauté d’agglomération d’Annecy a souhaité profiter de cette problématique de transfert pour envisager la mise en place d’un outil de gestion plus souple et plus réactif que celui de la régie directe. Les statuts d’établissement public de coopération culturelle pour le Musée Château sont en préparation et devraient voir prochainement le jour.

L’objectif ici poursuivi est non seulement de conjuguer les moyens de l’agglomération, mais aussi de permettre le développement de ressources propres permis par l’EPCC lorsqu’il est constitué en Etablissement public à vocation culturelle (EPIC). Cette formule, qui présente cependant des difficultés de mise en œuvre, pourrait faciliter de surcroît une programmation pluriannuelle d’expositions ainsi que le développement de coproductions avec des partenaires étrangers.

Cette politique culturelle d’agglomération conduit l’Etablissement public de coopération intercommunale à engager divers chantiers de réflexion qui renvoient au demeurant au débat en cours sur la décentralisation culturelle. Signalons deux d’entre eux : l’un porte sur le patrimoine protégé - relevant juridiquement de la seule responsabilité de l’État - et le patrimoine non protégé. Au niveau local, ces domaines nécessitent souvent une approche unitaire. L’objectif d’Annecy est de développer une réflexion globale et cohérente à ce sujet. Un autre chantier d’étude est pris en charge par la communauté d’agglomération. Il concerne la politique d’éducation artistique, qui pourrait être formalisée à l’échelle du territoire intercommunal. Ce thème a régulièrement fait l’objet d’un travail d’observation et d’étude par la ville d’Annecy. Il s’agirait de lui fixer des prolongements en intégrant la problématique de l’agglomération.

L’exemple rennais : un établissement culturel intercommunal à vocation plurielle

Tout comme dans les cas d’Annecy et d’Amiens, Rennes Métropole a considéré que pour construire une politique culturelle d’agglomération et donner du sens à son action, il fallait aller au-delà du minimum ouvert par la prise de compétence culturelle, c’est-à-dire au-delà de la construction, de l’aménagement et de la gestion d’équipements culturels d’intérêt communautaire.

Cependant, à la différence d’Amiens ou d’Annecy, Rennes Métropole a construit cette politique culturelle non pas selon une problématique de transfert global des affaires culturelles de la ville-centre vers l’agglomération, mais en la fondant essentiellement sur un nouvel équipement culturel d’intérêt intercommunal et de rayonnement régional. Ce nouvel équipement, dont la construction est en cours, est dénommé " Les Champs Libres ". Il regroupe trois établissements :

2. Une bibliothèque - médiathèque 3. Le Musée de Bretagne 4. L’Espace des Sciences

Le nouvel établissement culturel est conçu comme un lieu de rencontre, d’information, de débat, de recherche, un lieu d’histoire et d’expositions destiné à mettre en synergie, dans un projet global, les projets des trois établissement précités.

Dans la définition de sa mission, le Musée de Bretagne est évidemment tenu d’assurer, conformément à son statut, ses missions scientifiques, de conservation et de restauration du patrimoine de la Bretagne historique. Mais il est aussi présenté comme " un centre de ressources et de conseils pour les acteurs du patrimoine de l’ensemble de l’agglomération ", devant en outre participer au " travail des musées de la région ".

Ayant reçu le label de " Musée de France ", tel qu’il est défini par la loi du 4 janvier 2002, le Musée de Bretagne s’est vu attribuer par Rennes Métropole, une série d’orientations lui conférant une responsabilité à la fois intercommunale et régionale. Un document de cadrage, élaboré par la direction des affaires culturelles de Rennes Métropole, après discussion avec les partenaires concernés, précise ainsi la mission culturelle et territoriale du Musée de Bretagne : "1. (Il) assure les missions d’un " Musée de France " pour l’ensemble du territoire de la Bretagne historique : constitution de collections, conservation, restauration, présentation au public.

2. Il participe activement à la réunion des autres établissements ayant des missions similaires en Bretagne afin de rendre cohérent et efficient ce travail d’histoire et de mémoire.

3. Le Musée de Bretagne assure une mission d’orientation et de mise en œuvre de la politique patrimoniale du pays de Rennes.

4. Il est un centre ressource et conseil pour tous les acteurs intervenant dans ce domaine dans le pays de Rennes.

5. Le Musée de Bretagne coordonne l’activité des établissements et services : l’Ecomusée du Pays de Rennes, le service Ville d’Art et d’Histoire du Pays de Rennes.

6. Il contribue, en synergie avec les autres acteurs, à la mise en œuvre du projet (du nouvel équipement culturel) ainsi qu’au rayonnement de l’agglomération rennaise."

On remarquera que, tout comme celle d’Annecy, la communauté d’agglomération de Rennes envisage le projet du Musée de Bretagne dans le cadre d’une politique patrimoniale plus large, en vue de la doter d’une forte capacité d’intervention dans ce domaine, à laquelle doit participer également l’Ecomusée du Pays de Rennes et la Bibliothèque, objets d’un même transfert auprès de l’instance intercommunale.

Tout comme le Musée-Château d’Annecy, Les Champs Libres devraient être gérés sous la forme d’un établissement public de coopération culturelle, mode de gestion considéré comme étant plus dynamique que la régie directe et permettant le regroupement de moyens des collectivités publiques partie prenante : l’Etat, la Région, le Département.

Pour utiliser un concept mis en exergue par le débat sur la nouvelle étape de décentralisation culturelle, un tel cas de figure ferait de Rennes Métropole le " chef de file " du projet des Champs Libres, même si formellement une communauté d’agglomération ne constitue pas une collectivité territoriale.

Pour conclure sur cet exemple, on peut relever que si la politique patrimoniale de Rennes Métropole a fait l’objet d’autres hypothèses de développement, le Musée des Beaux-Arts de la ville , autre grande institution muséale locale, demeure encore de la compétence communale.

Le Musée de Louvres, Val d’Oise : un projet à l’échelle d’une Communauté de Communes

Le musée intercommunal d’histoire et d’archéologie de la communauté des communes de Louvres est établi dans l’ancienne église romaine Saint-Rieul en Val d’Oise. Il rassemble des objets archéologiques - sépultures, armements, bijoux - provenant de l’époque de Clovis, roi des Francs.

Il existait au préalable un musée municipal depuis 1990 qui avait fait l’objet d’une étude portée par la seule commune de Louvres. Décidant d’investir dans le projet de ce musée, la Communauté de communes la place sous sa responsabilité dès le 1er avril 2000. Elle nomme à sa tête une conservatrice en chef faisant également office de directrice des affaires culturelles de la communauté de communes. Elle est appuyée par une équipe légère.

Il est situé dans un contexte intriquant dimension urbaine et dimension rurale : la communauté de communes rassemble en effet onze communes semi-rurales situées au pied de l’autoroute, du RER et de l’aéroport, et sa démographie connaît un essor constant.

C’est la perspective de construire, dans un contexte " rurbain " brouillé, une identité culturelle s’appuyant sur des atouts patrimoniaux fortement référencés, qui incite la communauté de communes à organiser sa compétence culturelle optionnelle autour du Musée. Elle projette, dans ce cadre, la rénovation d’un bâtiment ancien dans un programme concerté avec la Direction régionale des affaires culturelles d’Ile de France et la Direction des Musées de France.

Pour un projet de cette envergure, et compte tenu des ressources territoriales, l’appui de la DRAC et de la DMF sont des éléments déterminants, d’autant que l’une et l’autre portent sur la région un regard plus large qui leur permet d’entrevoir les points de rencontres possibles entre les divers partenaires territoriaux avec lesquels elles ont affaire.

Au demeurant, et au-delà de cet exemple, ce type de démarche montre que si l’intercommunalité offre pour les musées un cadre de développement inédit, celui-ci peut, selon les contextes, se révéler malgré tout limité. D’où l’intérêt pour des acteurs œuvrant sur des territoires voisins, d’organiser leur mise en réseau afin d’échanger réflexions et savoir-faire sur les problématiques auxquelles ils sont confrontés, voire de construire des démarches conjointes de communication, de formation ou de circulation des publics.

Si le Musée d’histoire et d’archéologie a constitué, dans un premier temps, le seul point d’appui de la politique culturelle intercommunale, la communauté de communes a engagé une réflexion devant être nourrie par une étude-diagnostic sur l’opportunité de développer un projet intercommunal d’enseignement de la musique et de la danse. Cette hypothèse montre bien le caractère potentiellement évolutif de l’intercommunalité culturelle.

Mise en perspective

Ces trois cas de figure mettent en scène trois modèles type d’intercommunalité culturelle. On peut en tirer quelques leçons communes concernant le transfert d’un musée ou d’un secteur muséal et patrimonial au niveau intercommunal ?

1. À Annecy, Rennes ou Louvres, la prise de compétence culturelle ne s’est pas faite a minima. C’est-à-dire qu’aucune des intercommunalités évoquées ne s’est tenue à la seule gestion d’un équipement culturel d’intérêt communautaire.

2. Même si la géométrie de la politique culturelle intercommunale varie sensiblement d’une situation à l’autre, chacun des EPCI cités se réfère à cette notion pour donner un sens à son action. Cela ne renvoie-t-il pas à l’idée que le seul principe d’économie d’échelle ou de rationalisation des moyens budgétaires est insuffisant à fonder un projet intercommunal ? Dans son essence, celui-ci devrait s’avérer un projet politique de territoire et non une solution technocratique de gouvernance territoriale.

3. Dans les deux communautés d’agglomération observées, le statut d’établissement public de coopération culturelle est d’ores et déjà en préparation pour leurs équipements. Ce constat correspond à l’intérêt des collectivités territoriales pour ce nouveau mode de gestion, désormais opérationnel grâce à la publication des décrets d’application de la loi en septembre 2002. De nombreux musées placés ou non en situation auprès de l’intercommunalité étudient l’opportunité de passer en EPCC.

Cette discussion sur la question des musées dans l’intercommunalité conduit en définitive à réfléchir à une meilleure inscription d’un musée sur son territoire. Divers leviers sont possibles pour ce faire : l’intercommunalité, l’EPCC, une meilleure coopération des collectivités publiques et des acteurs… Ces supports structurels et institutionnels, tout comme les réseaux professionnels et autres, doivent être conçus comme des facilitateurs de projets culturels qui restent à imaginer.



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La politique du patrimoine

La décentralisation dans le secteur de la culture est très restreinte. Concernant le patrimoine, la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques attribue à l’Etat, et à lui seul, les compétences nécessaires pour en assurer la protection si bien que la protection du patrimoine est souvent dénoncée comme le dernier bastion du centralisme. Dossier réalisé par la Documentation Française.


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